（2004年5月）

连征勇

 

《中国共产党党内监督条例（试行）》《中国共产党纪律处分条例》正式颁发了。这不仅是中国共产党建党82年、执政54年的第一部党内监督条例，甚至还是国际共运史上的第一部党内监督条例。这是我们党制度反腐，制度建党的一件大事，是党走向成熟的重要标志，也是开党内制度监督先河的重要里程碑。

 

一. 颁布《中国共产党党内监督条例（试行）》和《中国共产党纪律处分条例》的意义

《党内监督条例（试行）》是一部十分重要的党内法规，它的颁布实施，对于我们坚持党要管党、从严治党的方针，发展党内民主，加强党内监督，维护党的团结统一，保持党的先进性，始终做到立党为公、执政为民，必将起到重要作用。《条例》的颁布， 从严治党的重大举措，标志着党内监督工作进入规范化、制度化的新阶段，对于从根本上提高党内监督工作水平，全面推进党的建设新的伟大工程，将产生重大而深远的影响。

 

二. 党内监督的亮点和四个前所未有

一说党内监督条例五大亮点：
      亮点之一，首次正式确立各级纪委为党内监督的专门机关；亮点之二，明确提出党内监督的重点，是各级领导机关、领导干部，特别是各级领导班子的主要负责人；亮点之三，首次规定了党代表的监督权利和责任，从而为全面深入推行党代会常任制找到了最佳切入点；亮点之四，将各地在实践中探索并总结的监督办法和经验，上升为党内法规制度；亮点之五，以党的法规形式，确认舆论监督的地位和作用。

二说党内监督条例八大亮点：

亮点之一：通篇贯穿“发展党内民主，维护党的团结统一”这根主线

党内民主是党的生命，也是党内监督的基础。中央纪委有关负责人指出，重视发展党内民主，重视在党内建立一个健康、规范的权力运行机制，对人民民主起重要的示范和带动作用，是条例的一个突出亮点，也是贯穿整个条例的思想主线。

为确保决策的民主化、科学化，条例明确规定，凡属方针政策性的大事，凡属全局性的问题，凡属重要干部的推荐、任免和奖惩，都要按照集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的原则，由党的委员会集体讨论作出决定。专家表示，这一民主程序的规定意味着，对于应当经集体讨论决定的事项而未经集体讨论，也未征求其他成员意见，由个人或少数人决定的，除遇紧急情况外，应当区别情况追究主要责任人的责任。

亮点之二：党内监督重在制度建设

实践反复证明，制度的可行性、规范性和约束力，决定着监督工作的质量和效果。没有以制度为载体的民主是靠不住的民主，没有以制度为载体的监督是软弱的监督。参与条例起草工作的有关专家表示，在构建党内监督体系时，把制度建设放在特别重要的位置，正是条例一个突出的特点。

条例第三章用１０节的篇幅，分别对集体领导和分工负责、重要情况通报和报告、述职述廉、民主生活会、信访处理、巡视、谈话和诫勉、舆论监督、询问和质询、罢免或撤换要求及处理等１０种监督制度作出了具体规定。专家指出，这些制度中，巡视、述职述廉等是对现有办法和经验做了系统化的归纳后，进而上升到党内法规的层次；询问和质询、罢免或撤换要求及其处理等则是借鉴了党外一些有效的监督形式，进行了大胆的创新。

亮点之三：中央政治局如何监督等重大问题初步得到解决

中央委员会如何监督中央政治局？党的各级代表大会代表如何在闭会期间发挥监督作用？如何在党委会中借鉴询问和质询等监督形式营造良好的民主氛围？……长期以来，党内监督在不断向纵深发展的同时，也面临诸多亟待解决的重大问题。权威专家指出，党内监督条例的一个突出特点，就是初步解决了这些重大问题。

在去年１０月举行的十六届三中全会上，胡锦涛总书记受中央政治局委托，向中央委员会报告工作，在党内外、海内外引起强烈反响。条例将这一做法制度化，明确规定“中央政治局向中央委员会全体会议报告工作”。条例还明确了对中央政治局委员、常委的意见如何反映的问题。专家们认为，这是一个重要的创举，体现了中央委员会对中央政治局的监督，体现了中央政治局在党内监督方面对全党应该起到示范和表率作用的精神。

党章规定，党员享有要求罢免或撤换不称职的干部的权利。但这一原则性的规定如何真正落实？条例单列一节，对党的地方各级委员会委员的这项权利作出了具体规定。专家表示，条例通过发展党内民主、加强干部监督工作，使罢免或撤换不称职干部成为一项经常性的工作，对于防止和减少用人上的失察失误，防止和纠正用人上的不正之风，完善干部能上能下、优胜劣汰的机制，具有重要意义。

亮点之四：“一把手”成为监督重点

党内监督条例首次以法规的形式确立党内监督的重点对象是党的各级领导机关和领导干部，特别是各级领导班子主要负责人。中央党校教授叶笃初指出，强调对“一把手”的监督，并将其列为监督的重点，是条例的一个重要特点，也是以胡锦涛同志为总书记的党中央富有胆识和智慧的重大决策。

亮点之五：重视权利与义务的平衡

“条例在处理监督者与被监督者之间的关系时，既重视保护监督者的合法权益，又重视保护被监督者的合法权益，较好地体现了权利与义务相平衡的思想。”中央纪委法规室参与条例起草的专家表示，坚持监督制约与保护支持相结合，也是条例的一大亮点。

保障受处理的党员和党组织的救济权利，也是保证党内监督健康、深入开展所必须的。为此，条例保障党员和党组织的申诉权，规定党员、党组织对处理决定不服的，可以向作出处理决定的党组织申诉；有关党组织应当认真复议、复查，并作出结论；如仍有意见，可以向上级党组织直至中央申诉。

亮点之六：监督职责划分更为明确

条例的另一个亮点是明确了监督职责的划分，对党的委员会及委员，党的纪律检查委员会及委员以及党员、党代表开展党内监督的职责，都作出了明确的规定。

条例第二章明确了在党内监督方面党的各级委员会应履行的５项职责、党的各级委员会委员的４项责任，规定党的各级委员会要监督其常委会、委员等主要负责同志；党的各级委员会委员个人要对所在委员会、同级纪委等的工作和所在委员会、同级纪委的常委、委员等进行监督。

尤为引人注目的是，条例突出了各级党代会代表的监督职责。专家指出，过去党代表只是在党代会开会期间行使监督权利。闭会期间要不要监督，怎么监督，都没有规定。条例不仅规定党代表在代表大会闭会期间，除履行党员的监督责任和享有党员的监督权利外，还要按照有关规定对其选举产生的党的委员会、纪律检查委员会及其成员进行监督。这是党内监督制度设计上的一个重大突破。

亮点之七：突出党内、党外监督相结合

强调加强党内监督，绝不意味着排斥或拒绝党外监督。中央纪委有关负责人指出，条例在对加强党内监督作出一系列制度设计的同时，还非常重视党外监督，特别是单列一节“舆论监督”。“在党内法规这个层面上，专门就舆论监督问题作出规定，这在我们党的历史上还是第一次。”

亮点之八：立足实际 操作性强

法律法规的可操作性如何，是影响其实施效果的重要因素。中央纪委负责人指出，条例的有关规定注重从实际出发，重点解决时机成熟、可以解决的问题，不求一劳永逸，不求解决所有问题。条例充分吸收近年来的许多成功经验和作法，不再停留于原则的规定，而是很具体，具有很强的可操作性。

四个“前所未有”：

第一，正式确立各级纪委为党内监督的专门机关。

《党内监督条例》明文规定：“党的各级纪律检查委员会是党内监督的专门机关”。这是前所未有的。国家有专门的监督机关，党也要有专门的监督机关。在历史上纪委（有一段时间称监委）主要是处理违纪案件。２０世纪８０年代之后，中央有关文件开始提出纪委负有“监督”职责。十六大党章增写了纪委的经常工作，内容包括“对党员领导干部行使权力进行监督”，从而为纪委的“党内监督专门机关”提供了党法根据。按照监督条例规定，表明纪委在党委统一领导下，专司党内监督的权力。从领导关系而言，中央纪委在中央委员会领导下进行工作，地方纪委和基层纪委在同级党委和上级纪委双重领导下进行工作；从职责划分而言，纪委作为党内监督专门机关，在对领导干部行使权力进行监督乃至查处违纪犯罪案件上有相对独立性。条例规定：中央纪委和地方各级纪委派出的纪律检查工作委员会“按照有关规定对履行监督职责”。“纪委对派出纪检组实行统一管理。派驻纪检组按照有关规定对驻在部门的党组织和党员领导干部进行监督。”“党的地方和部门纪委、党组纪检组可以直接向上级纪委报告本地区、本系统、本单位发生的重大问题”。

第二、统一规定十项监督制度，形成全面整体推进态势，这是前所未有。

十项监督制度即是：集体领导和分工负责、重要情况通报和报告、述职述廉、民主生活会、信访处理、巡视、谈话和诫勉、舆论监督、询问和质询、罢免或撤换要求及处理。其中，如民主生活会制度已实行了多年，主要是进一步地规范、提高和完善；谈话和诫勉等则是作为正式制度作出硬性规定。而集体领导和分工负责、述职述廉、重要情况通报和报告、询问和质询、巡视等，都是这次条例中新的（或加补充）规定，可以说是监督制度的创新和亮点。例如中央政治局向中央全会述职述廉、中纪委常委向中纪委全会述职述廉，都在党内引起热烈反响，具有很大示范作用。

十项监督制度的互相连结和贯通，实际上在某种意义上筑成了规模宏大的监督网络。在中国传统语言中素有“法网”之说，无非言其疏密，较少漏洞。事实将会证明，改变我们习惯的单纯线式监督，而形成上下左右、纵横交错的网式监督，必将使我们党在自我约束、自我修复和自我净化上获得很大益处。

第三、首次规定党代表的监督责任，从而为全面推行党代表常任制找到了切入点，对发展党内民主有重大的意义，这是前所未有。

按照条例规定，党的各级代表大会代表在代表大会闭会期间，除履行党员的监督责任和享有党员的监督权利外，按照有关规定对其选举产生的党的委员会、纪律检查委员会及其成员进行监督，反映所在选举单位党员的意见和建议。

第四、赋予舆论监督的法规保障地位，在监督条例中正式载明：“党的各级组织和党员领导干部应当重视和支持舆论监督，听取意见，推动和改进工作。”这是前所未有。

 

三. 颁布《中国共产党党内监督条例（试行）》是时代的呼唤

党内监督条例的颁布，是强化党内监督的现实需要与呼唤。当战争远去，运动不再，随着市场经济的发展，党政机关人权、事权、财权密集的部门逐渐成为腐败攻击的主要对象，这些部门的“一把手”则成为腐败分子轮番进攻的重中之重。泰山脚下的胡建学，官至市委书记之后，竟然有了“一览众山小”的感慨，他说：“官做到我这一级，就没有什么人能管得着了”。江西的胡长清，能够随意离开工作岗位而纵情声色，竟然有了“牛栏关猫，进出自由”（喻牛栏缝隙之大）的感悟。沈阳的马向东竟然在任上17次去澳门豪赌，党纪国法对他的约束管理如同“一张白纸”。湖北省天门市原市委书记张二江的生活作风，败坏得令世人咋舌。河北“第一秘”李真，边腐败边升官，直升飞机都嫌慢。河南的三任交通厅长，边修路边捞钱，“前仆后继”搞腐败。贵州省“第一夫人”因腐败命丧黄泉的前车之鉴尤在，该省"第一把手“刘方仁又相继落马”。沈阳“慕马案”中17个党政部门“一把手”集体腐败更令人触目惊心。2002年从4月到10月的半年时间，新华社相继播发了贵州省原省委书记刘方仁、河北省原省委书记程唯高、黑龙江省原省长、国土资源部长田凤山三名正省级高官的腐败案件，充分说明，受其现行党内监督体制的局限，我们同级纪委的监督是何其软弱，上级纪委的监督又是何其滞后。

这些年，在相当一些地方和部门，较普遍的出现权力失衡、管理失控、监督失效、教育失误、自律失当的现象，一方面“一把手”腐败案件频发，另一方面“看得见的管不着，管得着的又看不见”。现行体制下，人、财、物权上“一枝笔”。一些地方和部门的纪检机关很难对同级党委执行党的路线、方针、政策的情况实施及时有效的监督检查；在查处的众多腐败案件中，同级纪委检举揭发同级党委主要领导和党委班子违纪违法的案例十分罕见。　　

据中央纪委向党的全国代表大会提交报告中的数据统计，1992年至2002年的两个5年间，全国处分了厅局级领导干部数分别为1673和2422人，增加44.8%；处分省部级领导干部数分别为78和98人，增加25.6%。在受处分的干部中，高中级干部受处分和受重处分的比例，明显高于普通党员的比例。其中尽管腐败分子只是极少数，但影响很坏，危害极大。从一个方面反映了我们权力体制设计的弊端和党内制度建设的缺失。

 

四.  颁布《中国共产党党内监督条例（试行）》是历史的必然

回顾党内监督思想与实践的历史，翻开历史的篇章，拂去岁月的风尘。我们可以清楚看到，无论是在建党初期，还是在执掌区域政权时期；无论是在革命、建设时期，还是在改革开放年代，中国共产党不但对加强自身监督一直高度重视，而且在发展党内民主的基础上不断向制度监督迈进。

1921年，中国共产党第一次代表大会通过的《中国共产党纲领》，其中就有很多关于党内监督的内容。(如第四条规定，党员派到其他地区工作或到党外进行活动，必须受当地党的执行委员会最严格的监督。)

延安整风时期，我们党创立的“惩前毖后，治病救人”的方针和“团结--批评--团结”的公式，已成为党内监督的有效方法之一。

1956年4月，毛泽东同志在《论十大关系》一文中，把“长期共存，互相监督”作为处理共产党和各民主党派关系的根本原则。

1956年9月16日，邓小平在党的“八大”《关于修改党的章程的报告》中对党内监督有这样三句很重要的话。“七年的经验同样告诉我们，执政党的地位，很容易使我们的同志沾染上官僚主义的习气，脱离实际和脱离群众的危险，对于党的组织和党员来说，不是比过去减少而是比过去增加了。”《邓选》一卷214-215页）。

1957年4月，邓小平指出“如果我们不受监督，不注意扩大党和国家的民主生活，就一定要脱离群众，犯大错误。”（《邓选》一卷270页）。

1962年邓小平同志在扩大的中央工作会议上的讲话精神。按照邓小平同志的思路，“最重要的监督主体--党委会”；“最重要的监督客体--领导人”。在实际党内政治生活中，尽管监督主体和监督客体是处于“同等水平的共同工作的同志”，“同级的领导成员之间彼此是最熟悉的”，并且是“能天天看到的”（《邓选》一卷310页）。

1980年8月18日在中共中央政治局扩大会议上的重要讲话总结出的一条对党的长远建设有着极其重要和关键意义的结论性意见。使纪检机关成为从事党内监督的“专门的机构”，从各级纪委从党委的名下分立出来了；保证了纪检机关能够进行“铁面无私的监督检查。”

1987年7月29日，根据十二大关于加强党内监督的精神，以及十二届六中全会关于“建立和健全党内监督制度和人民监督制度，使各级领导干部得到有效的监督”的精神，中央纪委下发了《关于对党员干部加强党内纪律监督的若干规定(试行)》。虽然这个规定没有以中共中央的名义下发，但是，可以看作是制定党内监督专门规定的前期酝酿。

1990年3月12日，十三届六中全会通过了《中共中央关于加强党同人民群众联系的决定》，首次明确指出，“中央纪律检查委员会要会同中央组织部拟定党内监督条例”。在重建党内监督“专门的机构”12年后，明确提出要制定一部《党内监督条例》，以便能“进行铁面无私的监督检查”，以发展党内民主，加强党内监督，转变党的作风，密切党群关系。

     1990年后的13年里，十四届四中全会通过的《关于加强党的建设几个重大问题的决定》中指出，“要完善党内监督制度，制定党内监督条例。要充分发挥各级纪律检查机关在党内监督中的作用。要把党内监督同群众监督、舆论监督、民主党派和无党派人士的监督结合起来，把自下而上和自上而下的监督结合起来，逐步形成强有力的监督体系，以保证党的肌体的健康和各项任务的顺利完成。”

十五届六中全会通过的《关于加强和改进党的作风建设的决定》中指出，“必须加强党内监督”，“建立健全党内民主监督的程序和制度”，“改革和完善党的纪律检查体制”，“抓紧制定中国共产党党内监督条例。”

由此可见，三次中央全会都一再重申要拟定一部《党内监督条例》，还曾提出过制定草案或试行法规的设想，并从十四大之后着手起草工作。

2002年11月，党的十六大报告明确提出要建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制，并要求重点加强对领导干部特别是主要领导干部的监督。这既内含了党内科学分权的主要精神，又包括了加快制定《党内监督条例》的要求。以胡锦涛同志为总书记的新一届中央领导集体果断决策，将制定《党内监督条例》列入重要工作日程。

　从1990年起，十三年磨一剑。在全党同志的支持和企盼下，2003年的最后一天，《中国共产党党内监督条例（试行）》以中央文件形式首先在党内颁布。2004年2月17日，中共中央向全社会公布了这个条例。《党内监督条例》应运而生，如期面世。这也是中国共产党发展党内民主，加强制度监督的重要里程碑。

 

五.  在条例的监督下，有了他律，更要自律

“一法立，一弊生”，原来的问题解决了，又会出现新的情况、问题。党员整体素质和领导集体素质以及党内执法守法环境，对于保证条例执行关系很大。人们关注“一把手”问题，条例已经作了相应规定。经验证明，应该管好“一把手”，但决不是靠“单打一”能做好的。必须有一套综合的教育、监督和管理办法，相互配套，相互促进，共同发挥作用。此外，在贯彻执行党内监督条例中，我们还必须重视以各种形式出现的阻力和“抵消”作用，有针对性地采取因应措施，以保证条例取得实效。 

在近几十年里的反腐斗争中，以往的提法都是要“反对腐败”。而十六大报告明确指出要“反对和防止腐败”。加上“防止”一词，是一个重大的战略性变化，表明中央的反腐败指导思想和工作重点转到了“惩”与“防”并重。这一具有深远历史和现实意义的转变，不仅仅是党中央和中央纪委的主观要求，而是有其客观必然性的。从一定意义上说，防止腐败比惩治腐败更重要，同时，又具有更大的难度，从另一层意义上讲，反腐败既要治标，更要治本，十六大把防止腐败提上重要日程的一个重要依据(前提条件)，就是因为全党在反腐败斗争中取得了重要的阶段性成果，腐败现象蔓延的势头得到了有效的遏制。为了巩固成果，防止反弹，必须把预防提上重要日程。

 胡锦涛同志反复强调：“群众利益无小事”，“万事民为先”；吴官正同志强调：党风廉政建设的核心问题是密切党同人民群众的血肉联系，党员干部能否做到为民、务实、清廉，直接关系党的路线方针政策的落实，直接影响党和政府在人民群众中的形象。坚持立党为公、执政为民，必须把维护和发展人民群众的根本利益作为党风廉政建设的出发点和落脚点。必须坚定“群众利益无小事”的政治立场和政治态度，自觉做到权为民所用，情为民所系，利为民所谋。必须切实维护群众的经济、政治和文化权益，努力拓宽纠风工作渠道，着力解决人民群众反映强烈的问题，妥善处理矛盾纠纷和群体性事件，理顺群众情绪，维护社会稳定。

 中央纪委三次全会将明确提出建立教育、制度、监督三者并重的惩处和预防腐败体系的根本思想。部署工作任务的第一条就是加强思想道德和纪律教育，促进领导干部廉洁从政。明确要求各级领导干部按照“八个坚持、八个反对”的要求，严格执行党的四大纪律和八项要求。四大纪律即政治纪律、组织纪律、经济工作纪律、群众工作纪律。八项要求即自觉同党中央保持高度一致，不允许阳奉阴违、自行其是；依法行使权力，不滥用职权、玩忽职守；廉洁办事，不接受任何影响公正执行公务的利益；严格遵守民主集中制，不独断专行、放任自流；严格执行组织人事纪律，不任人唯亲、封官许愿；艰苦奋斗，不奢侈浪费；自觉接受监督，不搞特殊化；管好配偶、子女和身边工作人员（以我父亲举例说明），不允许利用本人的影响谋取私利。

全体党员要从思想、工作到作风上，大力弘扬求真务实，讲实话、出实招、办实事、务实效，这是做好各项工作的前提和基础。也是贯彻落实《党内监督条例》的根本保证。不只是少数人，而是在多数人中；不只是停留在口头上，而是普遍付诸实践、见之行动、取得实效，正是在这个意义上说，弘扬求真务实精神，决定《条例》的成效和命运。要用求真务实精神抓好落实，在抓落实的实践中，不断提高求真务实的自觉性和坚定性。

中国共产党是一个已经执政50多年、拥有300多万个党组织和6600多万党员的大党，为了保持我们的伟大的党永不变色。发展是硬道理，反腐道理也硬。我们决心在以胡锦涛同志为总书记的党中央坚强领导下，在建设中国特色社会主义的道路和实现中华民族伟大复兴的征程中，在我院大发展的过程中，做出自己的贡献。